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為何“重污染城市”名號會變成各地爭搶的“香餑餑”？這背后，是霧霾治理重壓之下，地方既無“巧婦”，也屬“無米”的窘境。如不能解決，將可能出現地方空氣“被”達標的危機。
2013年全國兩會，灰蒙蒙的北京沒有給代表委員們“好臉色”看。“要真當回事兒，認真地做，而且把它提高到各地政府的政績，我看用不了十八年，十年就會有明顯改觀。”全國兩會人大代表鐘南山接受央視專訪時說。
然而，在了解內情的大氣環境專家來看，鐘南山的期望是不切實際的。
如今，在霧霾治理重壓之下，各地處境卻很尷尬，甚至“重污染城市”變成和貧困縣稱號一樣的“香餑餑”。
“不少城市都爭當重污染城市，拖延達標期限，就像熱烈慶祝本縣成為全國貧困縣稱號一樣。”一位不愿具名的地方環保官員說。
其背后的邏輯在環保部給出的抗霾攻堅戰時間表里：首要大氣污染物超標15%以下的城市，力爭2015年達標；超標介于15%和30%之間的，力爭2020年達標；超標30%以上的，力爭2030年前達標。定位越嚴重，就能“爭取”到更多時間。
地方治理空氣正陷入既無“巧婦”，也屬“無米”的窘境，這也是中國空氣質量新標準大提升之后，面臨的窘迫現實。
地方失據，專家補缺
業界已在行動
2013年1月，一個由清華大學、環保部環境規劃研究院等十家中國清潔空氣領域的核心科研機構發起的“中國清潔空氣聯盟”低調成立。
“國家設定了很多嚴格的目標，重點在于落實，但各個地方執行能力存在差異，這個公益性的平臺旨在整合資源，為地方執行提供支持。”聯盟秘書處負責人解洪興說。
這場抗霾攻堅戰已經部署到了地方，但在管理、技術上，地方遠遠脫節。
“各地都叫我去做報告。”在中國環境科學學會組織的一次媒體科普沙龍上，聯盟指導委員之一、中國環科院副院長柴發合說道，“有領導批復說要三年打PM2.5翻身仗，但他們連PM2.5是什么都不知道。”
我國目前的大氣污染是PM2.5、臭氧和VOC等污染物為代表的復合型污染，污染物的來源包括直接排放和二次轉換。不同污染物之間相互轉換，降低各項污染物需要協調控制，否則可能導致A的濃度下降，B的濃度反而上升。這都超出了不少地方環保部門此前的管理模式。
“對于地方來說，國家給出了目標，并且有考核，但是在如何實現目標的操作層面缺乏系統指導。”解洪興說。
2012年底頒布的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》要求京津冀、長三角等三區十群117個城市，到2015年PM2.5濃度至少降低5%，并要求超標城市編制達標規劃。這讓地方面臨著巨大的技術難題。
第一道難關就是編制大氣污染源排放清單。“全國有清單的城市沒有幾個。”聯盟指導委員之一、南京大學環境學院教授畢軍說，即使連南京這樣科研力量雄厚的城市也正在編制清單。
排放清單是大氣污染防治的基礎工作。“地方以前也有環境污染統計、污染普查的數據，但是清單對數據要求的精細度更高。”同為聯盟指導委員，清華大學環境學院教授賀克斌說。
除了清單之外，賀克斌認為第二個技術難題就是模型模擬預測。“開兩會大家都問，到底多少時間能實現達標？找準了污染物，采取了措施，但預計產生的是好的效果還是風險？這是地方在科技上面臨的最大困難。”
聯盟的目的之一正是希望選取或開發一系列的政策或管理工具，比如清單的編制方法，為省市提供直接的支持。
實際上，地方大氣管理面臨的更大挑戰來自管理機制。
長期以來，由于大氣污染的漸進性，各地都不太重視。亞洲清潔空氣中心的萬薇猶記得在江蘇調研時，環保廳官員有些“驕傲”地說，他們有7個人在管理大氣。因為即便在環保部污防司的大氣與噪聲污染防治處，也只有四五個編制，兼管大氣和噪聲。
對應而言，美國環保局專門負責大氣污染的工作人員有1400人，負責機動車管理的有六七百人，僅加州一地就有1200人，并分成了35個空氣質量管理區。另一個參照模式則是我國的核安全局。聯盟委員會主席、中科院院士郝吉明一直呼吁國家成立空氣質量管理局，參考核安全局的模式，建立1000人左右的隊伍。
唯上不唯下
地方政府對空氣究竟管理得如何，這個問題同樣引起了宋國君的關注。這位中國人民大學環境學院教授歷時一年多，通過搜集2005-2010年全國287個地級以上城市的空氣質量數據和案例調查，試圖梳理破碎化的地方管理信息。
然而，搜集數據這第一項基本工作一上來就遇到困難：作為空氣監測最基本老三項PM10、SO2和NO2，數據公布嚴重不足。2005-2008年，287個城市中，竟有將近一半的城市沒有老三項年均值數據，直到2009以后，公布率才達到97%以上。
為更有針對性，課題組選擇了北方一個主導產業為發電、鋼鐵、煤炭開采和石油化工的中等城市F（根據課題組要求，城市名稱用代稱）進行了案例分析。
F城市有五個監測點，城市空氣質量是否達標，我國目前的評價方法是計算各監測點濃度的平均值。但課題組認為采用均值“將削弱監測數據的代表性”。比如2011年，全市API（空氣污染指數）二級以上天數超過300天，但空氣最差的監測點二級以上天數不足250天，比最優的監測點少一百多天。
課題組采用了自己的方法：任一監測點任一污染物濃度日均值超標，則該日視為超標。新方法的統計結果發現，2011年，全市空氣質量二級天數少了88天。“這表明現行公開的城市空氣質量評估結果存在高估空氣質量水平的現象。”報告指出。
課題組與當地環保局合作，拿到了企業排放的連續監測數據。有意思的是，有的排污口月超標率有時高達99%，有時為0，說明其具有達標能力。“年值太粗糙，地方環保局需要精細化管理。”宋國君說。但這沒有成為當地環保局的管理重點，有些地方環保局的精力放在了“編又好看又系統的總量控制達標的數據上”。
課題組還發放了550份問卷，以調查公眾對于城市空氣質量的總體滿意度。超過七成的居民認為空氣質量較之前有明顯的改善。不過，滿意度最高值為5分，調查結果是2.78分，沒有達到基本滿意的水平。其中機動車尾氣的排放控制成為居民的最大訴求。宋國君認為調查問卷是對空氣質量管理評估的輔助手段：“百姓不滿意機動車尾氣，環保局不去治理，方向就不對了。”
張震是宋國君課題組的博士研究生，做完此課題后，他的最大感觸是“我國的空氣質量管理理念和美國不同，沒有對應到最終目標——人體健康上”。
這也是我國和美國空氣質量管理的區別，美國的空氣質量管理目標是達標，而標準按照法律規定需五年核定一次，根據已有研究評估空氣污染和人體健康的關系，確定是否修訂。但我國從1990年代至今，大氣污染防治工作開始從濃度控制向總量控制轉變，宋國君認為這繞了一個大彎，甚至是一種倒退。
美國，尤其是加州的經驗一直為學者推崇，宋國君連續三年暑假去加州訪問。
“空氣監測-規劃-制度-許可-執行-空氣監測”，2012年2月，在美國自然資源保護委員會組織的一次“洛杉磯空氣污染治理經驗談”討論會上，美國加州南海岸空氣質量管理局副局長通過這個循環過程介紹了加州經驗。
美國的達標規劃被稱為“州實施計劃”，由地方編制，并接受聯邦政府指導和審核，采取的措施、達標日期都有詳盡的計劃，具有法律效力。“若是規劃規定的措施沒有執行，空氣沒有達標，地方就會被處罰，甚至由聯邦直接管理，這是很丟臉的事情。”美國能源基金會項目官員趙立建說。
可見，美國的州達標計劃的時間表是嚴格按照排污清單和預測所得。比如加州目前并沒有達到美國國家標準，他們計劃PM2.5和臭氧的達標時間分別是2015年和2024年。
“所以，我國的達標年限怎么可能是2020、2030年這樣的整數呢？”前述地方環保官員對國家提出的限期提出了質疑。
美國大氣管理另一項重要的制度是排污許可制度，即排污單位需要申領排污許可證，批準后才能排污。在排污許可的基礎上，企業之間還可以進行排污權交易。
排污許可制度在我國早已執行。但是宋國君看到美國僅大氣的許可證，企業就要填厚厚的幾百頁，包括能耗、產量、污染物排放濃度等詳盡數據，一個季度申報一次。而我國，他能找到的最詳細的排污許可證是山西的，囊括水、大氣等信息才十幾頁。
“許可證是管理的核心政策之一，有一系列配套的東西，中國的許可證制度與實際的可操作性有差距。”畢軍說。
對此，萬薇在河北調查時深有體會。河北是最大鋼鐵產業省份，環境規劃中一直希望關停或改造部分小鋼鐵企業。但另一方面，作為當地的優勢產業，市政府又傾向于發展此類產業，就出現了一邊關一邊增的局面，一些企業的排污許可證被取消后又被發給了新增企業。
“假設資金和人員配置、能力建設、科學決策理論上都有了，更大的困難還是執行。”萬薇說。這也是聯盟其他專家的擔憂，“你看聯盟的成員絕大部分是環保部的單位和高校，其實最大的關聯是經濟部門。”北京師范大學全球環境政策研究中心主任毛顯強說。
對此，一位接近環保部大氣處的人士透露，超標地區正在編制達標規劃，但一兩年內不會出臺，因為PM2.5的排放基數還不清楚，而中央層面也正在制定相應的達標管理辦法。“最核心的不是技術，而是如何落實”。
對于地方環保人員，尤其是監測人員來說，最痛苦的是2015年就快到了，他們擔心的是，會不會“被”達標？
